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关于促进我市县域经济快速发展的调研报告
来源:市政府发展研究中心  时间:2018/9/10 10:42:04    



为深入贯彻落实《中共辽宁省委辽宁省人民政府关于加快全省县域经济发展的指导意见》(辽委发〔201640号)和《辽宁省推进县域经济发展全面建成小康社会三年行动计划(2018-2020年)》文件精神,全力推进我市县域经济快速发展,市发改委县域经济课题组按照市委市政府指示精神,深入两县开展广泛调研,坚持问题导向,破解生态保护与县域经济快速发展的矛盾,着力补齐县域经济、园区经济短板,以县域带城区、以城区促全域经济快速发展,使县域经济成为本溪老工业基地全面振兴的新引擎,特做如下调研报告。

一、我市县域经济发展现状

新常态下,我市县域经济发展的内在支撑条件和外部需求环境都发生了深刻变化,县域经济发展呈现出新的阶段性特征。综合研判形势,当前我市县域经济正处于转型发展、跨越发展的重要时期,县域经济发展既面临严峻挑战,更面临重大机遇。

(一)我市县域经济发展的基础

我市县域经济经过近年来的快速发展,经济实力不断增强,已经处于蓄势待发、赶超跨越的关键期,振兴发展正当其时、刻不容缓。一是县域经济实力稳步提升2016年两县地区生产总值234.6亿元,占全市地区生产总值的31.1%。今年前三季度,在经济下行压力加大形势下,县域经济继续保持稳定,两县地区生产总值占全市比重达28.1%二是工业园区建设初具规模。截至目前,工业园区累计投入已达近10亿元,核心区域基本实现“七通一平”标准,引进了四野铁矿、华岳精工、参铁集团、德科斯米尔、卡倍亿、福瑞德电子芯片、天士力、同仁堂、上药集团等一大批国内知名企业,集聚了传动装置、玻璃制品、中医药健康、葡萄酒、新型材料、绿色能源等特色产业集群,成为中国优质铸造生铁基地、东北最大优质浮法玻璃生产基地和辽宁省农产品加工示范集聚区。三是现代服务业快速发展。2016年,县域第三产业增加值实现111亿元,旅游收入同比增长12.6%;今年前三季度三产增加值实现83.5亿元,旅游收入同比增长14.9%。本溪县益东温泉、希尔斯温泉旅游度假区初具规模,万岁山航空运动飞行营地、大石湖房车营地、小市一庄旅游特色山庄等试运营,枫乡谷温泉酒店、家得乐大型超市等服务业项目投入运营。桓仁县建设了枫林谷森林氧吧养生基地、如意岛世纪花园、参康源摇钱树山参之乡生态旅游度假区等旅游项目,建设了圣·奥兰度生态公园、龙宝城市广场、东海商城等服务业项目。四是特色城镇展示魅力。本溪县获评全国“文明县城”、省级“园林县城”。汤沟被评为“民族文化旅游特色镇”,新增同江峪满族特色村寨等11个美丽乡村。桓仁县二棚甸子镇入选全国特色小镇名单,成为特色野山参小镇。古城镇、八里甸子镇分别被评为全省“山参特产之乡”“红松籽特产之乡”。两县8个乡镇、98个村被评为省级“宜居示范乡镇”和“宜居示范村”。五是品牌建设成绩斐然。本溪县获评“中国休闲农业与乡村旅游示范县”“中国温泉之城“中国刺五加之乡”“中国林业产业示范县”“全国森林旅游示范县”“全国科普示范县”“科研兴教十强县区”“文物工作先进县”“全国电子商务进农村示范县”“国家蜜蜂产业技术体系示范县”“刺五加及其制品”(铁刹山露酒)通过国家质检总局生态原产地产品保护认证,实现全省零突破。桓仁县被评为“中国最佳旅游风景区”“美丽中国十佳旅游县”“国家森林旅游示范县”“国家全域旅游示范区”“辽宁省旅游产业发展示范县”“全国电子商务进农村示范试点县”“全国冰葡萄酒产业知名品牌示范区”“国家冰酒葡萄综合标准化示范区”“桓仁冰酒”“桓仁蛤蟆油”等7个产品成为国家地理标志保护产品,“桓仁山参”“桓仁大米”等15个商标成为国家地理标志证明商标。六是深化改革全面推进。组建旅游集团公司,实施国有林场改革,推进5户国资国企改制,完成土地承包经营权确权登记46.3万亩,实施“五证合一、一照一码”,完成农信社改革等取得成效。枫林谷改革模式成效显著,得到副总理汪洋的批示认可。

(二)我市县域经济发展的潜力

近年来,随着县域经济的快速发展,县域经济已经成为国民经济增长的重要支撑。从全国、全省看,县域经济面临重大政策机遇和战略机遇;从与先进地区比较看,差距很大,这不仅意味着落后,更意味着发展潜力。

从全国看。“十九”大再次提出了 “绿水青山就是金山银山”的发展理念为县域经济绿色发展提供了发展方向,“一带一路”为县域经济开放发展提供了战略机遇,深化行政体制改革为激发县域经济活力提供了新动能,大众创业、万众创新为县域经济发展提供了新引擎,供给侧结构性改革为县域经济发展提供了良好机遇,新一轮东北振兴为县域经济发展提供了政策机遇。

从全省看。省委省政府先后出台《中共辽宁省委省政府关于加快全省县域经济发展的指导意见》和《辽宁省推进县域经济发展全面建成小康社会三年行动计划(2018-2020年)》,明确“强省之基在于强县、兴省之要在于兴县”,县域经济成为决胜我省全面建成小康社会和振兴辽宁老工业基地的关键之局,县域经济发展面临重大战略机遇。

从横向对比看。与沿海发达地区和周边兄弟县相比,我市县域经济实力不强,差距非常大,面临巨大挑战,这是我们的短板也是我们的潜力和希望所在。从排位看2017年县域经济百强榜单中,东部沿海地区的浙江、江苏、山东三省表现最为抢眼,占据百强的六成以上,我省只有瓦房店1个县上榜,排在第89位。而我市本溪县和桓仁县仅排在全省41个县的第18位和第23位。从经济总量看2016年本溪县和桓仁县GDP分别为121亿元和113.6亿元,而同期的瓦房店市分别是两县的7.5倍和8倍,百强榜首的昆山市是两县的26.1倍和27.8倍。从公共财政收入看2016年我市的本溪县和桓仁县财政收入分别为7亿元和5.26亿元,同期的瓦房店市是我市两县的2.8倍和3.7倍,昆山市相当于我省县域财政收入的总和。

二、我市县域经济发展的突出问题

1.经济发展与生态保护压力叠加

近年来,随着全国经济处于三期叠加,本溪市也难以独善其身,尤其是县域经济下滑之势更加明显,2016年本溪县、桓仁县生产总值分别比上年同期下降14.2%11.1%,今年前三季度继续呈下滑趋势。在经济下行压力加大的同时,生态功能区定位的刚性约束更趋严格。两县为国家重点生态功能区和辽宁中部城市群最重要的水源涵养地,本溪县生态保护红线区面积占全县国土面积69%,桓仁县更是高达72.4%,占比居全省首位,甚至部分县城和大量不影响水质安全的稀有土地资源也都划入生态保护红线区内,存在生态保护区划分不科学和水源地区划面积过大问题。按照国家重点生态功能区产业准入负面清单要求,两县不仅在新上工业、旅游业以及农业产业化项目时受到严重制约,而且导致两县存在诸多历史遗留问题,部分采矿和制造业企业面临限产、停产、关闭,部分景区和企业必须搬迁,25度以上陡坡退耕还林、投饵网箱养殖企业退出等,极大影响了我市县域经济的快速发展。

2.工业产业园区实力不强

园区规划水平不高、产业定位模糊、布局不尽合理,规划滞后园区建设,没能真正起到规划引领作用。园区核心区集聚效应不强,企业规模小,缺乏核心竞争力,对整个园区建设拉动作用不明显。园区交通、通信、供暖等配套基础设施建设不齐,储备建设净地不足,相关配套服务功能更是不全,生产要素供给滞后,园区承载能力较弱。园区对企业承诺的部分优惠政策由于财力紧张、国家政策调整等原因怠于执行或停止执行,导致政府公信力大打折扣。园区行业协会等组织功能不健全,未形成产业联盟,致使企业间相互压价、恶性竞争现象时有发生。园区用地指标调整需要省批复,手续繁杂、审批时间长,严重影响客商投资积极性。2016年,县域工业园区产值仅实现151.03亿元、税收3.5亿元,规上企业仅有20户,超10亿元企业仅有1户。

3.县域特色产业布局分散

县域特色产业布局分散,产业结构趋同,同质化产品竞争激烈,尚未形成规模经济效益,没能实质改善该地区经济增长的落后局面。如山参加工,由于各地分散经营,发展规模较小,一直处在价值链的低端,本地未形成有市场竞争力的大品牌。产品走出去主要依靠外部大品牌包装,如天士力集团、北京同仁堂集团、上药集团等。如生态旅游业,各地旅游项目遍地开花,旅游产品供给缺乏创新性,旅游功能雷同,项目收益不高,后续投资跟进困难,许多项目面临搁浅风险。目前县域旅游项目亟待统一开发,收缩战线,将分散的旅游资源进行优化整合,打造大旅游产业带。

4.新型城镇化建设资金匮乏

县域经济总量小、运行质量不高,县级财政属于典型的“吃饭”财政,两县财政支出是收入的3.2倍,财政根本没有调控能力。本溪县2018年重点工程22个项目计划投入5.8亿元、建设项目拆迁款10亿元均未落实。作为投资主体的乡镇和村两级在取消农业税和农林特产税后,大多数乡镇财政形同虚设,村级集体经济大多数是“空壳”,两县23个乡镇201个村,能保障财政正常运转的仅有6个乡镇,乡镇和村级集体根本无力承担小城镇和新农村基础设施建设任务。要搞建设必须争取上级资金支持,而国家和省级专项扶持资金必须要县乡配套,导致争取项目更加艰难。

5.县域发展融资难问题凸显

中小企业和农民贷款难的症结在于担保和普惠制金融没有充分发挥作用,而抵押门槛过高又进一步加剧了贷款难。农业政策性银行和国有商业银行贷款门槛过高,而中小企业规模偏小、产品档次相对较低、盈利水平不高、抗风险能力差,可供抵押的资产少,难以达到银行贷款条件,中小企业难贷款。农村信用联社和村镇银行可以给农民办理小额贷款,但由于抵押物未完全放开,限制了农民贷款,而且资金流量少,小额贷款远远不能满足县域经济发展和新型农民创业的需求。

三、我市县域经济发展的对策建议

面对县域经济大发展、绿色转型升级的重要窗口机遇期,我市应牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念,以“补齐县域经济、园区经济短板为落脚点,以县域带城区、以城区促全域”为发展思路,以实施本溪市推进县域经济发展全面建成小康社会三年行动计划》为重要抓手,以绿色产业发展引领经济转型升级,将生态优势转变为经济优势,把生态资本转变为发展资本,坚定不移地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,打造中国最美县域城市,争取在“十三五”期间本溪经济再上新台阶。

1.向思路要机遇,顶层设计产业园区建设

一是高标准制定园区规划。立足产业资源优势、园区发展现状、城镇规划布局,高起点、大手笔重新规划定位产业园区,实现工业产业园区、农产品深加工区、服务业集聚区三区共建,集中化发展,处理好产业发展与环境保护的关系,减少环境污染、合理利用资源、发展循环经济,确保可持续发展。按照错位发展、协同合作、“一园一区一镇一品”的发展思路,本溪县重点发展汽车配套产业集群,打造中药材、小杂粮、食用菌等特色农产品深加工集聚区;桓仁县重点发展包装印刷、葡萄酒、健康食品、新型环保材料、绿色能源产业集群,打造中医药健康、葡萄酒等高标准农产品加工集聚区。二是发展壮大工业产业园区通过基金、地债、PPP、棚改资金、整合财政资金等方式,多方筹措资金,加快推进土地整理、地下管廊、道路、用水、用电等基础设施建设,实现“七通一平”,滚动储备建设净地500亩以上。在装备制造、冶金、医药等领域,扶持专业突出、发展基础好的专精特新企业,发展壮大一批“小巨人”企业。积极承接京津冀、长三角、珠三角产业转移,围绕沈阳经济区发展配套产业。组建专业招商队伍,围绕特色资源开展主题招商。到2020年,本溪县工业产业园产值实现70亿元桓仁县江北和江南产业园产值实现50亿元。三是打造高端农产品加工集聚区。重点扶持人参、冰葡萄、刺五加、中药材、优质稻米、林特产品等农产品加工企业向园区集聚,拉长原料主产地产业链,提高特色产业技术含量,发展无公害农产品和绿色有机食品,扩大国家地理标志产品覆盖面,支持优质特色农产品申报“中华国礼产品”和“国宴专用产品”认证。本溪县围绕龙宝集团、汇源果汁等农事龙头企业,打造涵盖中药材、小杂粮、蔬菜、食用菌的特色农产品深加工集聚区。桓仁县围绕天士力、同仁堂、张裕冰酒等企业,打造涵盖中医药健康、葡萄酒等产品的高标准特色农产品深加工集聚区。到2019年,本溪县发展1个特色农产品深加工集聚区,力争升级为省级园区桓仁县创建完成国家农村产业融合发展示范园。将两县打造成为辽宁生物医药产业原材料基地。四是培育特色服务业集聚区。本溪县依托海航酒店、华龙商城等现有大型商贸企业,建设特色街区和集旅游综合服务、会展、家居建材等于一体的中心服务业集聚区。桓仁县依托西江新城,推进东北参茸城、金建物流园等项目和海绵城市、智慧城市建设,打造现代服务业集聚区。到2020年,两县至少各建成1个有一定规模的服务业集聚区。

2.向绿色要机遇,大力构建全域旅游格局

一是全力打响国家全域旅游示范区品牌高标准编制全域旅游规划,树立“旅游+”思维,促进产业融合发展,引进高端旅游企业和优秀经营团队,谋划温泉、滑雪、体验以及反季采摘、反季花卉、植物观赏等冬季旅游项目,实现四季全时全域旅游。本溪县重点推进关门山创建国家5A级景区,加快汤沟国际温泉旅游度假区和温泉寺温泉度假区建设,打造集温泉保健、医养结合、休闲度假、冰雪特色运动为一体的综合旅游服务集聚区。桓仁县重点推进五女山创建国家5A级景区,全力建设国家中医药健康旅游示范区,努力打造森林氧吧目的地、山水诗画写生地、健康食品原产地、休闲养生长寿地、乡村生活体验地、辽东文化示范地,加快建设“中国山水氧吧之都”和“国际生态健康之城”。到2020年,两县实现旅游业增加值占县域生产总值比重达15%以上。二是全力创建生态文明品牌牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念,坚持节约资源和保护环境,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。加大对矿山、矿区环境恢复治理力度,加快绿色矿山建设。强化县域饮用水源地和水环境保护,着力推进桓龙湖、观音阁水库等湖泊建设,加强“一江两河”即浑江、太子河、草河全域水系河道及景观治理。加快推进县域退化林分修复、森林抚育改造和自然保护区、森林公园建设。全力构建尊崇自然,绿色发展的生态体系,打响“辽宁水塔”,创建享誉全国的生态文明品牌,打造中国最佳生态宜居地。

3.向特色要机遇,着力推进魅力城镇建设

一是编制规划。高起点、高质量做好中心镇建设总体规划,科学布局生产、生活、生态等功能区域,加快中心镇城市化进程。二是突出特色。深入挖掘产业、资源、文化、历史、生态、温泉、满族风情等特色,建设一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加的特色小镇。桓仁县重点建设二棚甸子野山参小镇、向阳乡枫旅小镇、北甸子乡冰酒小镇、雅河乡宜居小镇、沙尖子镇瀛州码头小镇、木盂子文旅小镇等特色小镇。本溪县重点建设草河掌温泉小镇和东营坊枫叶小镇。三是创新模式。选择条件优越的乡镇作为试点,积极探索“特色小镇+PPP”发展模式,鼓励社会资本参与运营特色小镇,加快推进特色小镇建设。到2020年,每个县建成3个特色小镇,美丽乡村示范村达到行政村80%以上。

4.向创新要机遇,全面深化经济体制改革

一是创新财税体制改革科学界定事权范围,提升乡(镇)财政基本保障能力。具备条件的县可以实行县乡(镇)财政“分灶吃饭”,也可以实行乡(镇)招商引资后增量财政收入返还,增加乡(镇)政府财力。二是全力化解政府债务。对国有资产投资经营有限公司及行政事业单位闲置资产实施拍卖,科学组建旅游集团、城建集团、农水集团等,随资产划转化解政府债务。优化事业单位结构,推进从事生产经营活动事业单位改革,剥离职能,退出事业单位序列,压减财政供养人员。探索债务资产证券化、盘活存量债务资产、上市融资等方式,有效化解存量债务规模。三是推进金融体制改革。围绕工业、旅游、林业等优势产业,设立运营产业(创业)投资引导基金,推动基金向实体投入。围绕农村产业融合、养老产业、生态环境建设等发行特色债。依托投融资模式创新小镇建设,大力发展农村普惠金融,引导涉农银行向县域延伸,推动农村基础金融服务全覆盖。理清县域国有资产,组建国有资产管理运营有限公司,负责承接、管理、经营和处置县属国有资产,开展投融资业务。积极培育上市公司,拓宽企业融资渠道,破解企业发展资金瓶颈。推广土地承包经营权、林权、宅基地使用权“三权”抵押贷款,试点开展“土地经营权+农业生产预期收益+农业保险抵押贷款”“对中小型农机等农业生产资料,可采取融资租赁方式予以购买”等金融服务,破解农民贷款难问题。四是推行审批制度改革在建设工程项目审批领域实施“多规合一”“多评合一”“联合审图”“联合踏勘”等新模式。开展园区整体环境影响评价、安全生产评价等区域评估,推进“集中批、联合审、区域评”等改革。各项行政权力向产业园区倾斜,让园区管委会享受县级行政审批权限。针对企业投资备案项目,依托审批平台,试行全程网络化不见面审批。五是深化园区管理体制改革。按照“小政府、大社会”的发展要求,精简整合机构,理顺权责关系,减少管理层级,实行扁平化管理,逐步建立精简高效的县域产业园区管理模式。

5.向政策要机遇,全力争取上级专项资金

一是用好用足用活上级政策和资金。抢抓老工业区搬迁改造、独立工矿区搬迁改造和棚户区改造等国家政策机遇,利用国家、省、银行提供的改造资金,盘活存量土地,为县域发展拓宽空间。围绕教育、医疗、养老、旅游等社会事业和农村电网改造、水利设施建设、污水垃圾处理等基础设施领域,积极包装项目,争取中央预算内、省本级资金,提升县域综合承载能力。积极争取10亿元省产业(创业)投资引导基金和10亿元省财政整合资金,谋划、储备、推进一批县域农产品加工业、制造业、服务业等产业项目。用好每年给两县的5000万元产业发展资金,重点支持县域产业园区基础设施建设和企业发展。加大我市旅游产业基金、现代农业产业基金向县域倾斜力度,重点支持景区开发、配套基础设施及扶持小微企业和民营企业发展。鼓励售电公司代理县域产业园区和集群内的中小企业参与电力市场交易,降低企业生产成本。对涉林加工企业、林农合作社、林农发展林业特色优势产业发生的银行贷款,给予中央财政林业贷款贴息补助。二是生态补偿转变为发展资本加大争取力度,尽快调整缩小县域内生态保护红线区划面积,将因生态保护对县域经济造成的影响降到最低。建议尽快出台横向生态保护补偿政策,明确通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多种方式,让受益方对生态保护地区实施横向补偿。拓展生态补偿资金来源渠道,引导社会资本参与生态建设,探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径,在土地开发中积累生态环境保护资金。提高森林生态效益补偿标准,按照林木市场价格动态调整,对国家级公益林和省级天然林进行补偿,统一国有权属和集体个人权属标准。探索以集体土地股权融资方式,对贫困地区开发的原住居民进行生态补偿。